Mit Beschlüssen vom 20.05.2021 haben die Kammern des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts mehrere Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt und eine Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen, die sich gegen § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG („Kontaktbeschränkungen“), § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 IfSG („Einzelhandelsbeschränkungen“), § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 IfSG („Untersagung kultureller Einrichtungen“) sowie gegen § 28b Abs. 3 IfSG („Schulschließungen“) richteten. Damit ist nicht entschieden, dass die angegriffenen Vorschriften mit dem Grundgesetz vereinbar sind.
Diese Prüfung bleibt im Falle der Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung den jeweiligen Hauptsacheverfahren vorbehalten (ebenso wie die Prüfung des § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG zur „Ausgangsbeschränkung“, vgl. Pressemitteilung Nr. 33 vom 5. Mai 2021). Mit dem Antrag im Verfahren 1 BvR 900/21 sollte erreicht werden, dass die geregelte Einschränkung privater Zusammenkünfte vorläufig außer Vollzug gesetzt wird. Mit den Anträgen in den Verfahren 1 BvR 968/21 u. a. wurde begehrt, die im Infektionsschutzgesetz geregelten Beschränkungen des Einzelhandels vorläufig außer Vollzug zu setzen. Die vorzunehmende Folgenabwägung führt hier jeweils zu dem Ergebnis, dass die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe nicht überwiegen.
Im Verfahren 1 BvR 928/21 wenden sich die Beschwerdeführenden gegen die Untersagung der Öffnung kultureller Einrichtungen. Ihre Verfassungsbeschwerde ist jedoch bereits unzulässig, weil sie die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte nicht ausreichend dargelegt haben.
Der Antrag im Verfahren 1 BvQ 64/21 richtet sich gegen die Regelung im Infektionsschutzgesetz, wonach die Durchführung von Präsenzunterricht an Schulen untersagt ist, wenn die durch das Robert-Koch-Institut veröffentlichte Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner (im Folgenden: Sieben-Tage-Inzidenz) im jeweiligen Landkreis oder in der jeweiligen kreisfreien Stadt den Schwellenwert von 165 überschreitet. Der Antrag hat bereits deshalb keinen Erfolg, weil die vom Antragsteller besuchte Schule in einem Landkreis liegt, in dem die Sieben-Tage-Inzidenz stabil unter dem maßgeblichen Schwellenwert liegt.
Sachverhalt:
1. Übersteigt in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt an drei aufeinander folgenden Tagen die Sieben-Tage-Inzidenz den Schwellenwert von 100, gelten nach § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG verschiedene Maßnahmen:
a) Nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG sind private Zusammenkünfte im öffentlichen oder privaten Raum nur gestattet, wenn an ihnen höchstens die Angehörigen eines Haushalts und eine weitere Person einschließlich der zu ihrem Haushalt gehörenden Kinder bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres teilnehmen. Zusammenkünfte, die ausschließlich zwischen den Angehörigen desselben Haushalts, ausschließlich zwischen Ehe- oder Lebenspartnerinnen und -partnern oder ausschließlich in Wahrnehmung eines Sorge- oder Umgangsrechts oder im Rahmen von Veranstaltungen bis 30 Personen bei Todesfällen stattfinden, bleiben unberührt. Nach § 4 Abs. 1 und 2 der COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung von 8. Mai 2021 sind geimpfte und genesene Personen von der Beschränkung privater Zusammenkünfte nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG ausgenommen.
b) Nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 IfSG ist untersagt, Ladengeschäfte und Märkte mit Kundenverkehr für Handelsangebote zu öffnen, die nicht der Grundversorgung der Bevölkerung dienen; bei einer Inzidenz von unter 150 ist die Öffnung dieser Ladengeschäfte mit vorheriger Terminbuchung, Kontaktverfolgung und negativem Test für eine begrenzte Kundenzahl möglich. Ausgenommen von den Beschränkungen sind unter anderem der Lebensmitteleinzelhandel auch mit seinem gemischten Sortiment, Buchhandlungen, Blumenfachgeschäfte oder Gartenmärkte. Die Antragstellerinnen in den Verfahren 1 BvR 968/21 u. a. betreiben Fachgeschäfte für Elektronik, Bekleidung und Schuhe mit Filialen an Orten, in denen die Inzidenz über 100 lag. Sie machen im Wesentlichen geltend, dass mit den nunmehr lange andauernden Einzelhandelsbeschränkungen im Zuge der Bekämpfung der Corona-Pandemie Umsatzverluste in großem Umfang einhergingen, die weder ausgeglichen würden noch aufzufangen wären. Sie verlören auch Kundschaft an die weiterhin geöffneten Geschäfte mit Mischsortimenten.
c) § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 IfSG untersagt die Öffnung von Einrichtungen wie Theatern, Opern, Konzerthäusern, Bühnen, Musikclubs, Museen, Ausstellungen, Gedenkstätten sowie entsprechender Veranstaltungen, wenn in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt die Sieben-Tage-Inzidenz den Schwellenwert von 100 überschritten hat. Die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 928/21 sind Interpretinnen und Interpreten klassischer Musik von Weltruf. Sie tragen vor, sie seien durch das „Kulturveranstaltungsverbot“ in der Kunstfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG verletzt. Zudem berufen sie sich auf das Gleichheitsrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG, da Gottesdienste ohne sachlichen Grund gegenüber Kunstaufführungen privilegiert würden.
2. Ferner ist nach § 28b Abs. 3 IfSG der Präsenzunterricht für allgemeinbildende und berufsbildende Schulen, Hochschulen, außerschulische Einrichtungen der Erwachsenenbildung und ähnliche Einrichtungen untersagt, wenn in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt an drei aufeinander folgenden Tagen die Sieben-Tage-Inzidenz den Schwellenwert von 165 überschreitet. Der Antragsteller im Verfahren 1 BvQ 64/21 besucht eine Grundschule. Bei Eingang des Antrags am 2. Mai 2021 lag die Sieben-Tage-Inzidenz in dem Landkreis, in dem sich die Grundschule befindet, noch über dem Schwellenwert von 165. Sie ist seither stetig gesunken, so dass das Verbot der Durchführung von Präsenzunterricht in diesem Landkreis bereits seit dem 9. Mai 2021 außer Kraft ist. Mittlerweile liegt die Sieben-Tage-Inzidenz deutlich unter dem Wert von 100.
Wesentliche Erwägungen der Kammern:
Verfahren 1 BvR 900/21: § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG („Kontaktbeschränkungen“)
I. Der Antrag, mit dem erreicht werden sollte, dass die Einschränkung privater Zusammenkünfte vorläufig außer Vollzug gesetzt wird, hat keinen Erfolg. ++ Die vom Bundesverfassungsgericht hier vorzunehmende Folgenabwägung führt zu dem Ergebnis, dass die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe nicht überwiegen.
1. Es ist weder vom Beschwerdeführer dargelegt worden noch ansonsten ersichtlich, dass durch den Vollzug der Kontaktbeschränkung trotz der nunmehr geltenden Ausnahme für geimpfte und genesene Personen Nachteile drohen, die den Erlass einer einstweiligen Anordnung gebieten würden. Jedenfalls die Zusammenkunft mit älteren Angehörigen wird wegen deren Möglichkeit, Impfungen zu erhalten, im Regelfall nicht mehr unüberwindbar beschränkt. Auch Kinder sind bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres von der Einschränkung privater Zusammenkünfte ausgenommen, wenn sie zu einem der beiden Haushalte gehören, deren Mitglieder sich treffen. Dies erleichtert vor allem die Gestaltung des Alltags in Familien, auch soweit sie noch nicht von der Ausnahmeregelung für Geimpfte und Genesene profitieren können. Zudem ist die Geltung der Kontaktbeschränkung an den Schwellenwert der Sieben-Tage-Inzidenz von über 100 gekoppelt, regional auf den jeweils betroffenen Kreis beschränkt und gilt nach der derzeitigen Rechtslage bis längstens zum 30. Juni 2021.
2. Auf der anderen Seite dient die Einschränkung als ein Baustein im Gesamtkonzept des Gesetzgebers dazu, eine Abschwächung des Infektionsgeschehens zu erreichen und die Wahrscheinlichkeit zu senken, dass es zu vermehrten Ansteckungen kommt. Der Gesetzgeber sah die aktuelle Lage der COVID-19-Pandemie in Deutschland als besorgniserregend an: Verschiedene neue Virusvarianten (Mutationen) mit ernst zu nehmenden Veränderungen in den Viruseigenschaften verbreiteten sich rapide. Virusvarianten seien infektiöser und tödlicher. Das Coronavirus SARS-CoV-2 werde vornehmlich durch die Atemluft übertragen. Wechselnde Zusammenkünfte zwischen Menschen erhöhten das Risiko im Hinblick auf Ansteckungen. Deshalb sei eine Begrenzung auf Zusammenkünfte von einem Haushalt mit höchstens einer weiteren Person vorgesehen. § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG trage dazu bei, Infektionsketten besonders wirksam zu unterbrechen. Die Einschätzung des Gesetzgebers, die er auch auf Erfahrungen in früheren Phasen der Pandemie stützt, haben eine nachvollziehbare Grundlage.
3. Solange die vom Gesetzgeber geregelte Inzidenzschwelle überschritten ist, überwiegen vor diesem Hintergrund die Nachteile der verbleibenden Kontaktbeschränkung nicht gegenüber den Nachteilen für einen wirksamen Infektionsschutz, wenn die Regelung in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG trotz der Sieben-Tage-Inzidenz von über 100 ausgesetzt würde.
Verfahren 1 BvR 968/21 u. a.: § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 IfSG („Einzelhandelsbeschränkungen“)
II. Auch die Anträge in den Verfahren 1 BvR 968/21 u. a. mit denen erreicht werden sollte, dass die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 IfSG geregelten Beschränkungen des Einzelhandels vorläufig außer Vollzug gesetzt werden, bleiben erfolglos.
1. Bei der Entscheidung über den Antrag auf einstweilige Anordnung haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahmen vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben. Ist das Hauptsacheverfahren offen, muss das Bundesverfassungsgericht eine Folgenabwägung vornehmen. Wird beantragt, ein Gesetz vorläufig außer Vollzug zu setzen, gelten allerdings besonders hohe Hürden, weil dies ein erheblicher Eingriff in die originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers wäre. Die hinreichend substantiiert vorgebrachten Gründe, um das Gesetz ausnahmsweise nicht weiter gelten zu lassen, müssen so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen.
2. In der Hauptsache ist offen, ob die hier angegriffenen Öffnungsbeschränkungen mit den Anforderungen des Grundgesetzes, insbesondere mit den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG, zu vereinbaren sind. Die daher gebotene Folgenabwägung fällt jedoch zugunsten der Fortgeltung der gesetzlichen Regelung aus.
a) Auf der einen Seite stehen die fortdauernden Umsatzverluste, die durch den Handel online, nach Anmeldung oder mit vorherigem negativem Test auf eine Infektion oder auch durch staatliche Überbrückungshilfen und die Möglichkeit der Kurzarbeit zwar teilweise abgemildert, aber nicht aufgefangen werden. Dabei erscheint auch plausibel, dass die Verluste in den Bekleidungs-, Schuh- und Elektronikmärkten durch die Konkurrenz zu Ladengeschäften mit Mischsortimenten höher ausfallen, weil dort teilweise genau die Produkte gehandelt werden, die bei den Antragstellerinnen im Vordergrund stehen.
b) Auf der anderen Seite steht der - dem Gesetzgeber nach Art. 2 Abs. 2 GG obliegende - Schutz von Leben und Gesundheit vor einer Infektion mit einem Virus, das vielfach schwere und langfristige Erkrankungen auslöst oder sogar zum Tode führt. Das Gesetz dient dazu, eine Abschwächung des Infektionsgeschehens zu erreichen und die Wahrscheinlichkeit zu senken, dass es zu vermehrten Ansteckungen kommt. Bei Inkrafttreten des Gesetzes war die infektionsepidemiologische Lage der COVID-19-Pandemie besorgniserregend. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass sich die weltweite und schnell auch nach Deutschland wandernde epidemiologische Situation im Hinblick auf die Ausbreitung von Infektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 sehr dynamisch entwickle.
Er verwies auf die Verbreitung neuer Virusvarianten (Mutationen) mit ernst zu nehmenden weiteren Risiken. Diese Situation gebiete effektive Maßnahmen zur Reduzierung der zwischenmenschlichen Kontakte, um so auch die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems und damit die bestmögliche Krankenversorgung zu sichern. Da das Virus durch die Atemluft übertragen werde, erhöhten wechselnde Zusammenkünfte zwischen Menschen das Ansteckungsrisiko. Deshalb sei eine Begrenzung der Kontakte anzustreben. Der Gesetzgeber ging insofern davon aus, dass bei einer Sieben-Tage-Inzidenz von über 100 eine Überlastung des Gesundheitswesens drohe, die sich auch in der Verschiebung ansonsten planbarer Behandlungen bei anderen Erkrankungen und der Erhöhung des Anteils vermeidbarer Todesfälle ausdrücke. Daher greift die beanstandete Beschränkung, wenn die Sieben-Tage-Inzidenz von über 100 an drei aufeinanderfolgenden Tagen überschritten ist, und gilt nur, solange diese Ansteckungsrate an fünf aufeinander folgenden Werktagen nicht unterschritten wird (§ 28b Abs. 2 IfSG). Auch wegen entsprechender Erfahrungen in früheren Phasen der Pandemie haben diese Einschätzungen des Gesetzgebers eine nachvollziehbare Grundlage.
c) Vor diesem Hintergrund überwiegen die Belastungen der Öffnungsbeschränkungen nicht gegenüber den Nachteilen, die sich für einen wirksamen Infektionsschutz und damit für Leben und Gesundheit auch unter Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit der medizinischen Versorgung in einer weiterhin gefährlichen Pandemie ergäben, wenn die Regelung zu Beschränkungen in bestimmten Bereichen des Handels in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 IfSG als ein Baustein des gesetzgeberischen Konzepts außer Vollzug gesetzt würde.
Verfahren 1 BvR 928/21: § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 IfSG („Untersagung kultureller Einrichtungen“)
III. Die Verfassungsbeschwerde, die sich gegen die Untersagung der Öffnung kultureller Einrichtungen richtete, ist mangels ausreichenden Vortrags unzulässig.
1. Insbesondere ist nicht dargelegt, dass die Beschränkungen künstlerischer Veranstaltungen bei anhaltend hohen Infektionszahlen nicht erforderlich wären. Die Verfassungsbeschwerde setzt sich zudem mit der bislang zur Untersagung der Öffnung von Kultureinrichtungen sowie entsprechender Veranstaltungen ergangenen fachgerichtlichen Rechtsprechung nicht ausreichend auseinander.
a) Die Beschwerdeführenden haben die Möglichkeit einer Verletzung in ihrer Kunstfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG durch die angegriffene Untersagung der Öffnung von Kultureinrichtungen sowie entsprechender Veranstaltungen nicht substantiiert dargetan. Der Schutzbereich der Kunstfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG ist zwar eröffnet. Die Beschwerdeführenden haben aber nicht ausreichend dargetan, dass die Zugangsbeschränkungen im Bereich der Kultur und kultureller Einrichtungen der Kunstfreiheit nicht ausreichend Rechnung tragen. Die Kunstfreiheit ist in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG zwar vorbehaltlos, aber nicht schrankenlos gewährleistet. Die Schranken ergeben sich insbesondere aus den Grundrechten anderer Rechtsträger, aber auch aus sonstigen Rechtsgütern mit Verfassungsrang. Dazu gehört das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG.
b) Die Beschwerdeführenden haben es versäumt, die vorgelegten wissenschaftlichen Studien, Projekte und Konzepte in Beziehung zu derzeit realistischen Infektionsszenarien zu setzen. Der Vortrag der Beschwerdeführenden vermag die vom Gesetzgeber getroffene Gefährdungsprognose daher nicht in erheblicher Weise zu erschüttern. Die Beschwerdeführenden legen nicht dar, dass die Untersagung der Öffnung von Kultureinrichtungen für den Publikumsverkehr zur Bekämpfung der Pandemie unter Berücksichtigung des Einschätzungsspielraums des demokratischen Gesetzgebers offensichtlich nicht geeignet, nicht erforderlich oder unangemessen wäre.
c) Insbesondere führen die vorgelegten Studien diesen Nachweis nicht, da sie von niedrigeren Inzidenzwerten ausgehen. Die Beschwerdeführenden hätten vielmehr darlegen müssen, dass und weshalb die Studien auch für höhere Inzidenzwerte jenseits der Marke von 100 eine signifikante Aussagekraft besitzen. Die Verfassungsbeschwerde verhält sich auch nicht dazu, dass sich ‒ auch unter Verweis auf bestehende Hygienekonzepte, die eine stark beschränkte Zuschauerzahl vorsehen sowie moderne raumlufttechnische Anlagen berücksichtigen ‒ Ansteckungen unter Besuchern und Aufführenden praktisch nicht ausschließen lassen. In Anbetracht der Beschränkung der Regelung auf Situationen hohen Infektionsgeschehens und dessen gravierenden Auswirkungen im Falle einer drohenden Überlastung des Gesundheitssystems wird aus dem Vortrag der Beschwerdeführenden somit nicht erkennbar, dass die mit den Maßnahmen verbundenen Einschränkungen außer Verhältnis zu Gewicht und Dringlichkeit der die Maßnahmen rechtfertigenden Gründe stünden.
In die Bewertung muss dabei ebenfalls einfließen, dass § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 IfSG lediglich die Öffnung des Zugangs zu bestimmten Veranstaltungsstätten untersagt, nicht aber einen bestimmten künstlerischen Inhalt. Die mit dem Werkbereich verbundenen Entstehungsmöglichkeiten und eine anderweitige Verbreitung im Wirkbereich ‒ etwa durch Streaming- oder Downloadangebote, wie sie auch von einigen der Beschwerdeführenden praktiziert werden – bleiben unangetastet. Warum dies angesichts sinkender Inzidenzwerte und der bei sommerlichen Bedingungen sich damit verbessernden Perspektiven zumindest für Open Air-Veranstaltungen nicht noch maximal zwei Monate tragbar sein sollte, wird ebenfalls nicht dargelegt.
2. Die Beschwerdeführenden haben ebenso wenig dargelegt, dass die angegriffene Vorschrift gleichheitswidrig wäre. Eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende willkürliche Ungleichbehandlung der Beschwerdeführenden gegenüber der Durchführung von Gottesdiensten wird nicht substantiiert aufgezeigt.++ Verfahren 1 BvQ 64/21: § 28b Abs. 3 IfSG („Schulschließungen“)
IV. Der Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung des Verbots der Durchführung von Präsenzunterricht bleibt ebenso ohne Erfolg.
Das Bundesverfassungsgericht kann derartige einstweilige Anordnungen nur dann treffen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Für die Beurteilung dieser Voraussetzungen gilt ein besonders strenger Maßstab, wenn - wie hier - der Vollzug eines Gesetzes ausgesetzt werden soll. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt danach schon dann nicht in Betracht, wenn aktuell kein dringender Bedarf zur Abwehr von Nachteilen (mehr) besteht.
Das ist hier der Fall. Bei der derzeitigen Infektionslage in dem Landkreis, in dem sich die vom Antragsteller besuchte Grundschule befindet, ist nicht ersichtlich, dass eine Untersagung der Durchführung von Präsenzunterricht unmittelbar bevorstehen könnte. Auf eine Folgenabwägung kommt es daher nicht an. Sollte sich dort während der Geltungsdauer der „Bundesnotbremse“ ein Anstieg der Sieben-Tage-Inzidenz auf über 165 abzeichnen, kann erneut ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt werden.
Beschlüsse vom 20. Mai 2020 - 1 BvR 900/21, 1 BvQ 64/21, 1 BvR 968/21 und 1 BvR 928/21
